Thursday, December 03, 2009

Pago por Servicios Ambientales

El pago por servicios ambientales es una estrategia reciente que busca establecer un mecanismo compensatorio que incentive la conservación de los ecosistemas.

En una reflexión entre ambientalistas mexicanas, se llegó a la siguiente definición de "servicios ambientales":

Es la retribución por la mitigación del deterioro, restauración y/o incremento, en forma consciente, de los procesos ecológicos esenciales que mantienen las actividades humanas a través de la producción de alimentos, la salud, la generación de energía eléctrica, el mantenimiento del germoplasma con uso potencial para el beneficio humano, el mantenimiento de valores estéticos y filosóficos, la estabilidad climática, la generación de nutrientes y en general el aprovechamiento de los recursos naturales.

En un intento de elaborar una definición más general que establezca las acciones realizadas por los sujetos involucrados en el pago por servicios ambientales, coincido con la definición de servicios ambientales hecha en el documento de Propuesta de reforma legal en materia forestal para conservación del agua, que genera la obligación de pago por prestación de servicio ambiental de bosques de agua, cuando establece que es:

"Cualquier acción o efecto que un particular genere para beneficio del Medio Ambiente, que sean provenientes del mismo y que sean aprovechables en beneficio de algún particular, ya sea el estado o la población".

En este mismo sentido define los servicios ambientales forestales como "el beneficio recibido por una cuenca hidrológica para su conservación, de parte de aquellas zonas forestales que debido a su ubicación, afecten directamente al ciclo hidrológico de la zona de la cuenca"

Desde el punto de vista jurídico, el Diccionario Jurídico define Prestación de Servicios como

Prestación: Acción o efecto de transmitir un servicio o ayuda a alguien.
Servicio: Actividad que es útil para alguien.

Así concluimos que la Prestación de Servicios consiste en la acción o efecto de transmitir un servicio o ayuda de utilidad para alguien.

El concepto de retribución ante la prestación del servicio ambiental se puede sustentar en el principio jurídico una obligación donde una persona llamada deudor concede a otra llamada acreedor una prestación de dar, hacer o no hacer.

Una fuente de obligaciones es el enriquecimiento sin causa, donde podemos identificar a un sujeto que obtiene un enriquecimiento a causa del empobrecimiento patrimonial de otro. En este caso el enriquecido ( o acreedor) tiene la Obligación de restituir de acuerdo a su enriquecimiento, mientras que el empobrecido tiene el derecho de recibir hasta el monto de su empobrecimiento.

Sin embargo, el corazón del pago por servicios ambientales reside en asignar un valor económico a los recursos naturales con relación directa a su función dentro de un ecosistema y a su uso sustentable.

En este sentido, el pago por servicios ambientales tiene la característica de representar una síntesis del ambientalismo con el liberalismo (y su empoderamiento de mecanismos del mercado). Depende de la premisa de que se esté dando una transición paradigmática hacia la incorporación del capital natural en la teoría económica y la práctica política - el "enverdecimiento" (o "greening") de la economía -, como es la propuesta de algunos de los economistas y ecologistas mexicanos más prestigiados.

La participación campesina en el pago por servicios ambientales se justifica como un rechazo a la práctica de pedir a los campesinos otro sacrificio más para la nación - o ahora la humanidad - y entender como justo y necesario el obtener un ingreso que refleje el valor económico real de los servicios ambientales que resultan de las actividades y decisiones por parte de los poseedores de áreas estratégicas para el pago por servicios ambientales.

Políticas Públicas
Plan nacional de Desarrollo 2001-2006

Teniendo como marco el Sistema nacional de Planeación Participativa, se elaboró el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, documento que establece las prioridades, objetivos y estrategias que se ha fijado la administración pública federal para ese periodo.

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) se encuentra dividido en los siguientes capítulos:

1. INTRODUCCIÓN
2. ELABORACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
3. MÉXICO: HACIA UN DESPEGUE ACELERADO
4. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL, 2000-2006
5. ÁREA DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO
6. ÁREA DE CRECIMIENTO CON CALIDAD
7. ÁREA DE ORDEN Y RESPETO
8. COMPROMISOS CON MÉXICO

En el cuerpo del PND sólo encontramos referencias a los servicios ambientales dentro de las áreas de desarrollo social y humano y de crecimiento con calidad.

El área de desarrollo social y humano establece los siguientes objetivos rectores que den sentido de unidad al conjunto de acciones de las secretarias y entidades que las integran:

1. Mejorar los niveles de educación y de bienestar de los mexicanos.
2. Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades.
3. Impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa
- - -individual y colectiva.
4. Fortalecer la cohesión y el capital sociales.
5. Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza.
6. Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana
- - en las instituciones.

Respecto a un desarrollo en armonía con la naturaleza, el diagnóstico gubernamental parte del reconocimiento del grave deterioro del entorno natural "El crecimiento demográfico, el económico y los efectos no deseados de diversas políticas, han traído consigo un grave deterioro del medio ambiente, que se expresa sobre todo en daños a ecosistemas, deforestación, contaminación de mantos acuíferos y de la atmósfera." pero se centra en la falta de conciencia entre la población: "El deterioro ambiental se atribuye por lo general al desarrollo económico; sin embargo, son las decisiones y acciones implantadas por los seres humanos las que subyacen en ese fenómeno"
Asimismo, el diagnóstico identifica como elementos esenciales a tomar en cuenta en el desarrollo del PND, los bienes y servicios ecológicos que provee la biodiversidad de México como activos estratégicos para el desarrollo del país; el consolidar los sistemas de manejo de los recursos naturales asegurando la participación y corresponsabilidad social; el promover la descentralización del manejo y la administración de dichas áreas hacia los estados y municipios; el revisar las normas en materia de descargas de aguas residuales y la deforestación asociada al cambio de uso con fines de producción agropecuaria como la principal causa de degradación de los suelos.
Con base a lo anterior, se establecen como objetivos en materia de desarrollo en armonía con la naturaleza:
· Fortalecer la cultura de cuidado del medio ambiente para no comprometer el futuro de las nuevas generaciones
· Considerar los efectos no deseados de las políticas en el deterioro de la naturaleza
· Construir una cultura ciudadana de cuidado del medio ambiente
· Estimular la conciencia de la relación entre el bienestar y el desarrollo en equilibrio con la naturaleza.

Estos objetivos se alcanzarán con base a las siguientes estrategias:
1. Armonizar el crecimiento y la distribución territorial con las exigencias del desarrollo sustentable para mejorar la calidad de vida de los mexicanos.
2. Crear una cultura ecológica que considere el cuidado del entorno y del medio ambiente en la toma de decisiones en todos los niveles y sectores.
3. Fortalecer la investigación científica y tecnológica.
4. Propiciar condiciones socioculturales que permitan contar con conocimientos ambientales y desarrollar aptitudes, habilidades y valores para comprender los efectos de la acción transformadora del hombre en el medio natural, para lo cual se deberán impulsar y desarrollar acciones educativas y promover procesos productivos sustentables. Asimismo, incrementar la sensibilidad social respecto a la importancia de los ecosistemas naturales y proteger los diversos servicios ambientales, entre ellos la captación del agua pluvial que permite la recarga de acuíferos, ríos y otros cuerpos de agua de los cuales dependemos.
5. Alcanzar la protección y conservación de los ecosistemas más representativos del país y su diversidad biológica, especialmente de aquellas especies sujetas a alguna categoría de protección, así como incorporar nuevas áreas naturales a un régimen de protección y conservación; promover alternativas económicas para sus pobladores, mediante la participación y corresponsabilidad social; fomentar las unidades de manejo ambiental sustentable; preservar el material genético y las poblaciones naturales de especies con las que compartimos los ecosistemas naturales del país, para promover la bioseguridad y el acceso a recursos genéticos, pues los bienes y servicios ecológicos que producen son activos primordiales para el desarrollo del país
6. Detener y revertir la contaminación de agua, aire y suelos.
7. Detener y revertir los procesos de erosión e incrementar la reforestación.

En el área de crecimiento con calidad se establecen como pilares del crecimiento un entorno macroeconómico cierto y estable, sustentado en finanzas públicas sólidas; una acción pública decidida en favor del desarrollo, mediante la programación eficaz y transparente del gasto público en áreas de educación, salud e infraestructura; un sistema financiero sólido y eficaz en el apoyo al aparato productivo; una mayor flexibilidad microeconómica apoyada en reglas claras y normas similares a las de los países industrializados; la extensión de los frutos de la apertura y de la competitividad a segmentos más amplios de la población; el apoyo a la educación permanente, la capacitación laboral y el desarrollo tecnológico; El uso sustentable de los recursos naturales y el respeto absoluto al medio ambiente; La superación de los rezagos en infraestructura
pública y privada; La planeación regional, reforzada por la coordinación entre el Ejecutivo federal y los gobiernos estatales y municipales.

Sobre Desarrollo Sustentable, el PND establece que corresponde al Estado la creación de las condiciones para un desarrollo sustentable que asegure la calidad del medio ambiente y la disponibilidad de los recursos naturales en el largo plazo, sobre la base de una sólida cultura a favor del medio ambiente.

El diagnóstico inicial identifica 7 aspectos torales que cubren el espectro de la problemática ambiental, desde una perspectiva global hasta la acción local:
· El deterioro de los suelos provoca la desertización, fenómeno que se asocia a la disminución de la capacidad productiva, a la pobreza rural y a la pérdida de servicios ambientales.
· Las descargas de aguas residuales, sin tratamiento, ocasionan grados variables de contaminación en los cuerpos de agua superficiales del país, lo que limita el uso directo del agua, y representan un riesgo para la salud.
· Las consideraciones ambientales en el diseño de políticas públicas implica un desafío.
· Actualización de los instrumentos que permitan una gestión del medio ambiente y de los recursos naturales acordes con los imperativos del desarrollo sustentable del país.
· Desarrollar líneas de investigación dirigidas a la identificación y resolución de problemas ambientales.
· La educación, la capacitación y la cultura ambiental
· Programas de eficacia energética, de compras "verdes", de conversión de combustibles, de reciclaje, reducción y reuso de materiales.
Importancia de la Agenda 21 como elemento rector de los compromisos que México ha suscrito con la comunidad internacional y como referencia para la acción ambiental en nuestro país.

Con el objetivo de crear las condiciones para un desarrollo sustentable, se establecen las siguientes estrategias:

1. Promover el uso sustentable de los recursos naturales.
§ Apoyar la incorporación de criterios de aprovechamiento sustentable de los recursos no renovables, en particular al turismo.
§ Promover la gestión eficiente de los bosques
§ Alcanzar el uso equilibrado del agua en cuencas y acuíferos
§ Planeación regional con un enfoque sustentable
§ Elaborar programas específicos para dar tratamiento as las aguas residuales de acuerdo con la normatividad vigente.
§ Incrementar y profundizar el apoyo de los dueños de los recursos forestales con la finalidad de recuperar la vocación forestal en tierras montañosas y cuencas altas.
2. Promover una gestión ambiental integral y descentralizada.
· Convenios de colaboración y participación apegados a la estructura político-administrativa, en los que se transfieran atribuciones, funciones y recursos de los estados y municipios
3. Fortalecer la investigación científica y la innovación tecnológica para apoyar tanto el desarrollo sustentable.
4. Promover procesos de educación, capacitación, comunicación y fortalecimiento de la participación ciudadana.
5. Mejorar el desempeño ambiental de la administración pública federal.- se mejorarán en forma continua los procesos industriales de las empresas paraestatales
6. Continuar en el diseño y la implementación de la estrategia nacional para el desarrollo sustentable.- Cambios culturales que se traduzcan en modificaciones en los patrones de producción y consumo de la sociedad en su conjunto.
7. Avanzar en la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero

Compromisos con México

El Plan Nacional de Desarrollo concluye expresando su compromiso con el impulso de políticas dirigidas a proteger nuestro medio ambiente y lograr con ello un desarrollo sustentable y armónico.
Análisis
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se centra en la formación de una cultura ecológica y un impulso al desarrollo de la ciencia y la tecnología más que ha soluciones concretas a los planteamientos de degradación ambiental.

En materia de servicios ambientales, a lo largo del documento son identificados como servicios ambientales aquellos fenómenos ocurridos en beneficio de un ecosistema sin que se identifique una acción humana intencionada para generar esa consecuencia. Un ejemplo está en las estrategias para lograr un desarrollo en armonía con la naturaleza, al mencionar como servicio ambiental el agua pluvial.

A pesar de reconocer la importancia de que se manejen conceptos novedosos como los servicios ambientales, es peligroso no tener una identificación precisa, ya que como se señalo anteriormente, el concepto de servicios ambientales que ha sido materia de análisis por parte de académicos y organizaciones sociales en los últimos años, establece la valoración de los recursos como elementos esenciales, que no se encuentran presentes en el concepto manejado por el Ejecutivo Federal.
Sin embargo, el Plan nacional de Desarrollo cumple con establecer un marco general que permita al programa sectorial desarrollar el tema con mayor precisión y profundidad.
Plan Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006
El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales contiene un diagnóstico sobre la situación del medio ambiente al inicio de la actual administración y describe porqué llegamos a esa situación. Se expone la propuesta de cambio en la política ambiental, sus atributos y metas principales, lo que en conjunto se describe como el México que queremos. Adicionalmente, el Programa incluye los cambios en la gestión ambiental que se han emprendido y las líneas de acción, proyectos y metas que el gobierno federal se propone impulsar.

El Plan Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales se encuentra dividido en los siguientes capítulos:
1. Trabajando con la sociedad
2. México: paradigma de riqueza y destrucción
3. El México que queremos
4. ¿Cómo vamos a lograr el medio ambiente que queremos?
5. Sustentabilidad en el nuevo gobierno
6. Elementos claves para el cambio
7. Epílogo

Los temas relacionados con el pago por servicios ambientales se encuentran posicionados desde el principio del documento. En el mensaje del Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Víctor Lichtinger, así como en las metas para el periodo 2001- 2006, se establecen seis pilares de la nueva política ambiental en México: Integralidad, Compromiso de todos los sectores económicos, nueva gestión ambiental, valoración de los recursos naturales, apego a la legalidad y combate a la impunidad ambiental y participación social y rendición de cuentas.

En el México que queremos, se determina el horizonte al que se pretende acceder como país, con un modelo de desarrollo económico que se base en un principio de sustentabilidad, en particular que genere alternativas de vida para los mexicanos que viven en niveles de extrema pobreza; que se combata el rezago ambiental y la impunidad; se cuente con sólidos mecanismos de consulta y participación social; se cuente con educación y capacitación ambiental para que tengamos una cultura ecológica; los programas apliquen el enfoque de equidad de género en el diseño y ejecución de actividades y los pueblos indígenas participen en la identificación de alternativas productivas, se fomente la investigación científica y la innovación tecnológica, que los residuos sean manejados ambientalmente y tengamos una gestión ambiental eficiente, eficaz, transparente y con calidad.

Las metas se establecen en función de cada uno de los pilares, siendo estas:
1. Metas para la integralidad
2. Metas para promover la sustentabilidad mediante el compromiso del gobierno federal
3. Metas para una nueva gestión ambiental
4. Metas para detener y revertir la contaminación en aire, agua y tierra
5. Metas para revertir la pérdida del capital natural
En relación a recursos forestales:
a) incrementar la superficie forestal considerando áreas de restauración y plantaciones forestales comerciales
b) incorporar al aprovechamiento forestal sustentable 4 millones de hectáreas
c) disminuir la superficie afectada por los incendios forestales
d) crear y promover un mercado de servicios ambientales en 600 hectáreas
6. metas para la valoración de los recursos naturales
Áreas Naturales Protegidas
a) incrementar de 8 a 90 las ANP´s
b) mantener y mejorar las poblaciones de especies
c) captar 100 millones de pesos anuales por concepto de pago de derechos a las ANP´s
d) realizar trabajos de restauración
7. Metas para el apego a la legalidad y combate a la impunidad ambiental
8. Metas para la participación social y la rendición de cuentas
Ahora bien, usando los términos del programa en comento, ¿cómo vamos a lograr el medio ambiente que queremos?
La nueva política ambiental va más allá de un enfoque puramente ecológico y considera que los recursos naturales deben ser manejados en forma conjunta y no aislada, lo que ha denominado "La integralidad de la nueva política ambiental" y que implica:
a. Manejo integral de cuencas
b. Vínculos del entre le programa nacional de medio ambiente y recursos naturales y los programas institucionales ambientales:
Programa estratégico 1: Detener y revertir la contaminación de los sistemas que sostienen la vida ( agua, aire y suelos)
Programa estratégico 2: Retener y revertir la pérdida del capital natural
Programa estratégico 3: Conservar los ecosistemas y la biodiversidad
· considerar e integrar instrumentos y mecanismos para la conservación de la biodiversidad
· asegurar la participación de todos los sectores sociales en acciones para la conservación de la biodiversidad
· asegurar formas de uso y aprovechamiento de los recursos naturales y los servicios ambientales que garanticen la supervivencia de las especies, su diversidad genética y la conservación de los ecosistemas y sus procesos ecológicos inherentes
Programa estratégico 4: Promover el desarrollo sustentable
Cruzada Nacional por los bosques y el agua
Cruzada nacional por un México limpio
c. La nueva gestión ambiental
d. Valoración económica y social de los recursos naturales y los servicios ambientales
e. Participación social y rendición de cuentas.

Respecto a la valoración económica y social de los recursos naturales y los servicios ambientales uno de los objetivos que debe alcanzar lo política ambiental es que todas las actividades económicas reconozcan el valor de los servicios ambientales de que disfrutan y a partir de ello, contribuyan a su mantenimiento, asumiendo también los costos que imponen a otros por su uso

De lo anterior surgen dos variantes de solución: asegurar que el precio que pagan actualmente los usuarios de bienes y servicios ambientales refleje su verdadero costo ambiental y asegurarse que cuando los recursos naturales son propiedad de individuos o comunidades, reciban en pago no sólo por los bienes que producen sino también por los servicios ambientales que mantienen.

La primera estrategia busca lograr que los usuarios de bienes y servicios ambientales racionalicen el uso que hace hoy día de los mismos, es decir, que solamente los usen para actividades que son socialmente rentables. Esto significa que necesitamos internalizar el costo ambiental asociado al uso, para lo cual se proponen una gama amplia de iniciativas, dentro de las que destacan: la reducción o eliminación de subsidios a los productos que conllevan un alto uso de bienes y servicios ambientales, la internalización del costo ambiental mediante derechos e impuestos y promover el uso de etiquetas y certificados para diferenciar productos ambientalmente más sustentables, entre otras.

El segundo componente tiene como finalidad orientar en las decisiones de aquellos individuos que con sus acciones pueden aumentar o disminuir el flujo de bienes y servicios ambientales, como los campesinos con tierras en laderas boscosas que pueden decidir transformar sus tierras al uso agrícola o no. Es necesario internalizar los beneficios sociales que generan quienes conservan sus recursos naturales mediante un pago o directamente los particulares. Esto requiere de un paquete de medidas y estrategias específicas para cada tipo de bien o servicio ambiental producido: agua, fijación de carbono, mantenimiento de la biodiversidad, producción de suelos, regulación climática, etc.

El programa Nacional de Medio Ambiente incluye los programas operativos de sus órganos desconcentrados: La Comision Nacional del Agua, la Comisión Nacional Forestal y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
Programa Nacional Forestal 2001-2006
Como respuesta a uno de los principales problemas de la administración forestal como lo era la falta de continuidad en las políticas y operación del sector forestal, se desaparece la Dirección General Forestal dentro de la sub. Secretaría de Recursos Naturales y se crea como órgano desconcentrado la Comisión Nacional Forestal.

El objetivo del Programa Nacional Forestal vigente es promover el desarrollo sustentable de los ecosistemas forestales, mediante acciones de conservación, protección, restauración, fomento y producción a fin de promover el bienestar de la sociedad.

En materia de servicios ambientales, dentro de los objetivos jurídicos se espera establecer normas básicas para lograr un mercado de servicios ambientales. Asimismo, en el apartado de desarrollo de servicios ambientales se busca propiciar la valoración de los servicios ambientales que generan los ecosistemas forestales para crear y desarrollar su mercado y definir los derechos de propiedad de los servicios ambientales

Para el cumplimiento de los objetivos generales, el plan establece las siguientes estrategias y líneas de acción:

1. Contar con un plan general de largo lazo, evaluado y ajustado de manera permanente que de
---rumbo y grandes definiciones
2. Reforma al marco jurídico forestal
3. Consolidar un sistema de información confiable, abierto y ágil que permita tomar decisiones
---de calidad en todos los ámbitos del sector
4. Impactar de manera favorable en la calidad de vida de las personas aprovechando las
---oportunidades que nos brinda el desarrollo forestal sustentable, las plantaciones comerciales y ---la restauración de ecosistemas
5. Elevar la cultura forestal en el país para afianzar la participación permanente y responsable de la sociedad en el desarrollo sustentable
6. Elevar la productividad y competitividad del sector en todas sus cadenas de tal manera que
---se aprovechen en forma eficaz las ventajas comparativas con que contamos en el entorno
---global
7. Lograr consensos en acciones conjuntas con Estados, Municipios e instituciones públicas y sociales para crear mercado de servicios ambientales, mejorar el manejo de cuencas y un renovado federalismo forestal, de tal forma que todos garanticemos al país agua, suelo y bosque.
Plan Nacional de Áreas Naturales Protegidas
Para hacer efectivos los compromisos asumidos en el marco de los seis pilares, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas se guiará por 10 pautas estratégicas, mismas que se han desarrollado de manera prospectiva sobre la base de las amenazas y oportunidades actuales y la experiencia y las capacidades de las instituciones y la sociedad:

1. Formación y capacitación
2. Representatividad
3. Diseño
4. Cultura
5. Sinergia
6. Incentivos
7. Consolidación
8. Perpetuidad
9. Participación
10. Efectividad

En relación con el pago por servicios ambientales, en la pauta relativa a los incentivos se establece que se estimulará el desarrollo de instrumentos económicos con características cualitativas y cuantitativas para el pago de servicios ambientales o de incentivos a gobiernos estatales, empresas privadas, organizaciones sociales, comunidades locales o particulares, dando lugar a una postura más positiva frente a la existencia de Áreas Naturales Protegidas en sus territorios.
Plan Nacional Hidráulico 2001-2006
La Comisión Nacional del Agua tiene como mandato general administrar y preservar las aguas nacionales con la participación de la sociedad para lograr el uso sustentable del recurso.

Los objetivos del Plan Hidráulico son:
· Fomentar el uso eficiente del agua en la producción agrícola
· Fomentar la ampliación de la cobertura y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento
· Lograr el manejo integral y sustentable del agua en cuencas y acuíferos
· Promover el desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hidráulico
· Determinar el costo del agua de acuerdo a su valor de escasez e implementar su justo cobro
· Consolidar la participación de los usuarios y la sociedad organizada en el manejo del agua y promover la cultura de su buen uso.
· Disminuir los riesgos y atender los efectos de las inundaciones y sequías.

Para la consecución de estos objetivos, el Programa Hidráulico señala las siguientes líneas de acción:
1. Alcanzar un uso eficiente del agua en la producción agrícola
a. Mayor apoyo a los usuarios para aumentar la eficiencia y productividad de las zonas de riego
b. La creación de mecanismos para inducir el cambio tecnológico en los sistemas de riego
c. La incorporación al riego de nuevas superficies, así como el apoyo a la tecnificación de áreas de temporal
2. Propiciar la ampliación de la cobertura y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento:
3. Se deberá lograr el manejo integral y sustentable del agua en cuencas y acuíferos, buscando:
a. Modificar sustancialmente el enfoque de satisfacción de las necesidades de agua pasando a otro que privilegie la reducción de la demanda haciendo un uso más eficiente, recuperando las pérdidas físicas y reusando volúmenes.
b. Consolidar la administración integral de las aguas superficiales y subterráneas, en cantidad y calidad
c. Incorporar en la planeación, desarrollo y manejo de los recursos hidráulicos, los criterios necesarios para armonizarla eficiencia y equidad en el uso del agua con un mayor bienestar para todos los mexicanos la preservación del medio ambiente.
d. Mejorar la regulación en el uso de las aguas nacionales.
4. Se promoverá el desarrollo técnico, administrativo y financiero del sector hidráulico a través de:
a. El fortalecimiento de la capacidad institucional del sector agua
b. La descentralización de funciones operativas que actualmente realiza la federación hacia los Estados, Municipios y usuarios
c. El desarrollo de organizaciones financieramente sanas y administrativamente autónomas para mejorar, tanto la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en las ciudades como los servicios de agua en los distritos de riego.
d. El desarrollo de la capacidad tecnológica que los distintos usuarios demandan para avanzar en el uso eficiente del agua y en la preservación y mejoramiento de su calidad.
5. se consolidará la participación de los usuarios y la sociedad organizada en el manejo del agua y la promoción de la cultura del buen uso con:
a. La participación informada de la sociedad
b. La consolidación de los consejos de cuenca
c. El fortalecimiento del Consejo Consultivo del Agua y de los consejos ciudadanos estatales
d. La promoción de la cultura que fomente el uso eficiente y el reconocimiento de su valor económico y estratégico
6. Se buscará disminuir los riesgos y atender los efectos de inundaciones y sequías con:
a. El desarrollo de medidas organizativas de la población misma
b. Sistemas eficientes de información y alerta que permitan que la población conozca oportunamente la presencia de estos fenómenos para realizar los traslados necesarios hacia sitios seguros
c. La reubicación de la población asentada en zonas de alto riesgo y la coordinación interinstitucional para regular el uso del suelo para evitar los asentamientos humanos en esas zonas
d. El diseño de planes para el manejo de sequías
e. La construcción de infraestructura hidráulica estratégica de control de avenidas o bien de captación y almacenamiento.
Análisis
Como se desprende del propio texto del Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el concepto de pago por servicios ambientales se encuentra bien posicionado como un componente de la política ambiental. Asimismo, el manejo del concepto corresponde a lo que se ha asentado en páginas anteriores, partiendo de la valuación del recurso y llegando a la internalización de los costos ambientales asociado al uso y al pago de una compensación por los beneficios sociales que generan quienes toman la decisión de conservar sus recursos naturales.

Sin embargo, sorprende a meta de dedicar 600 hectáreas para crear y promover un mercado de servicios ambientales, toda vez que no se establece si ya están identificadas y con cuales criterios fueron elegidas. Tampoco se relaciona directamente con un programa específico que de contexto y definición a la propuesta.

En relación con la Áreas Naturales Protegidas, sobresale el planteamiento de captación de recursos por concepto de pagos de derechos ya que tal afirmación conlleva también un planteamiento de pago por servicios ambientales donde quien presta los servicios es el Estado a través de sus parques naturales ya sea por su potencial escénico y de recreación, por su diversidad natural para la realización de estudios, etc.

El Plan Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales reconoce la pertinencia del pago por servicios ambientales como una estrategia para la conservación de la biodiversidad y el uso sustentable de los recursos naturales, abriendo la posibilidad de que éste esquema se aplique en programas gubernamentales o en iniciativas lideradas por la sociedad civil organizada.

En el Plan Nacional Forestal 2001-2006 el tema de los servicios ambientales esta totalmente incorporado en los objetivos y líneas de acción del sector. Sin embargo, al igual que en el Plan Nacional de Medio Ambiente y Recursos del cual es parte, el tema de servicios ambientales está planteado en aras de hacerle un espacio propio al tema, abrir todas las posibilidades en torno a su desarrollo pero no hay propuestas concretas en cuanto a las reformas legales que serían necesarias, y que el propio programa establece como uno de sus objetivos en materia de reforma legal, ni a la forma de operación de los mismos.

En congruencia con el plan sectorial rector, el Plan Nacional de Areas Naturales Protegidas también incorpora dentro de uno de sus pautas estratégicas el tema de los incentivos, donde se ubica la promoción de un mercado de servicios ambientales.

El tema del agua ha sido manejado históricamente priorizando el agua potable, saneamiento y alcantarillado. El Plan Hidráulico 2001-2006, a pesar de encontrarse integrado al Plan Nacional de Medio Ambiente, se centra en el buen uso del agua a fin de conservar las aguas nacionales pero no contempla ningún tema relacionado con la captación del agua. Sorprende que ligado al enfoque de uso no se refleje el impacto que los servicios ambientales prestan en el ciclo hidrológico y que por tanto no se encuentre en el Plan Hidráulico una sola mención al pago por servicios ambientales.

Marco Jurídico
Metodología de análisis

Con el fin de poder establecer claramente las preguntas legales relevantes con relación al pago por servicios ambientales, se establecieron una serie de preguntas ligadas a los elementos escenciales del instrumento, que nos permitirán conocer cuales son las alternativas o los obstáculos que la ley presenta.
Toda decisión sobre el manejo de los recursos naturales, sea lícita o no, adecuada o no, sustentable o no, son tomadas por la persona o grupo social que tiene la posesión real del terreno en donde se encuentran los recursos naturales.

Partiendo de que quien presta los servicios ambientales está sosteniendo una decisión que lo afecta patrimonialmente, ya sea por su hacer o no hacer, el prestador de servicios ambientales deberá ser quien tenga la posesión legal del terreno, quien tenga la capacidad de tomar las decisiones necesarias para el uso sustentable de los recursos naturales del territorio que detenta. Conforme al Código Civil Federal "cuando en virtud de un acto jurídico el propietario entrega a otro una cosa, concediéndole el derecho de retenerla temporalmente en su poder en calidad de usufructuario, arrendatario, depositario u otro titulo análogo, los dos son poseedores de la cosa. El que la posee a titulo de propietario tiene una posesión originaria; el otro una posesión derivada" así, "la posesión da al que la tiene la presunción de propietario para todos los efectos legales"

En este sentido, y en relación con a letra A de nuestro diagrama, necesitamos preguntarle a la ley:
A. ¿Quién tiene capacidad legal de toma de decisiones conforme lo establecido en la ley? ¿Quién no tiene capacidad de tomar decisiones al respecto?
A1. ¿Cuál es la forma establecida para tomar decisiones sobre el recurso regulado de manera legal?
Como ya se a mencionado en párrafos anteriores, la conducta humana regulada, la toma de decisiones por parte de propietarios y poseedores, nos interesa en relación con los recursos naturales. De esta manera, con relación a los recursos naturales , letra C en el esquema, nos preguntamos:
C ¿Qué recursos naturales protege esta ley?
C1 ¿A quién pertenecen los recursos naturales protegidos?
C2. ¿Establece la ley restricciones al uso de los recursos naturales protegidos?

El hecho de que haya una persona o grupo tomando decisiones que le afectan patrimonialmente debe producir una consecuencia que aquí denominaremos "consecuencia ecológica positiva", es decir, que las acciones o las falta de las mismas contribuyen para que se den servicios ambientales ya sean estos captación de agua pluvial y recarga de acuíferos, captura de carbono, conservación de la biodiversidad, etc.

Con relación a la "consecuencia ecológica positiva", letra D del esquema, tenemos que preguntarnos:
D. ¿Contempla la ley la posibilidad de que se de la "consecuencia ecológica positiva"?
D1. ¿Hay alguna obligatoriedad de que la "consecuencia ecológica positiva se dé?

Es necesario poder identificar a quien la "consecuencia ecológica positiva" beneficia. El beneficiario puede ser a una o varias personas en lo particular o un sujeto moral específico (un ejido) o difuso (como sería la población nacional o mundial) con independencia de quien pague la retribución. En este sentido nos preguntamos:
E. ¿La ley identifica al posible beneficiado?
E1. ¿La ley establece alguna obligación para con el beneficiado?

Finalmente debe haber una retribución del beneficiado al(os) tomador(es) de decisión que se vieron restringidos en sus derechos de uso. Al respecto, es importante determinar:
F. ¿La ley establece alguna obligación en cuanto a la retribución?
F1. ¿La ley determina quien está obligado a pagar la retribución?
F2. ¿Se limita la posibilidad de la retribución?

A continuación se contestaran cada una de estas interrogantes con relación a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 27), Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Ley Forestal, Ley de Aguas Nacionales, Ley de Desarrollo Rural Sustentable y ley Agraria. El Código Civil Federal se irá desarrollando en la medida que sea necesario como complemento de las leyes enunciadas.